REVISTA ESPAÑOLA DE LA FUNCIÓN CONSULTIVA

En el presente estudio se hará referencia sucinta al Informe sobre la evaluación del impacto demográfico en el procedimiento de elaboración de normas del Consejo Consultivo de Castilla y León, teniendo como principal objetivo el análisis de los derechos que dimanan del reto demográfico. Así, los derechos sociales serán objeto de análisis, a fin de contrarrestar la distribución desigual de la demografía española. La vertebración territorial y la despoblación son los retos a atender, siendo imperativa la toma de decisiones legislativas que afecten al conjunto de la sociedad española.

Uno de los principales problemas a que se enfrenta la Comunidad de Castilla y León es el llamado “reto demográfico”, cuyas implicaciones tienen efecto directo en su vertebración territorial. Hoy no solo forma parte de la agenda política de los distintos niveles institucionales, sino que incide directamente en el proceso político democrático.

Desde el punto de vista jurídico, puede plantear dificultades para el ejercicio de los derechos y para la recepción de los servicios públicos en el mundo rural, en un marco de proporcionalidad razonable con respecto al mundo urbano.

Algunas comunidades autónomas han aprobado recientemente leyes de dinamización demográfica, con el objetivo de hacer frente al problema y remover obstáculos que favorezcan la igualdad territorial efectiva que propugna el art. 9.2 de la Constitución. Concretamente han previsto la evaluación previa y expost de las medidas contenidas en las normas y políticas públicas como herramienta de calidad normativa.

El Consejo Consultivo de Castilla y León ha sido pionero en plantear, como una posible solución, la evaluación del impacto demográfico en el procedimiento de elaboración de las normas que proyecta el Gobierno regional.

Este mecanismo jurídico (Rural-proofing) es expresión de los principios de la buena regulación (Better regulation); y plantea interesantes cuestiones para el Derecho Público, algunas de las cuales se reflejan a lo largo de las páginas de este trabajo.

Este artículo presenta una recensión del primer informe a iniciativa propia aprobado por el Consejo Consultivo de Castilla y León en su última sesión de 2020 sobre La evaluación del impacto demográfico en el procedimiento de elaboración de normas. Se introduce con unas consideraciones iniciales sobre la actividad institucional y la opinión pública autonómicas sobre la cuestión demográfica en el s. XXI, en cuyo curso se produce esta iniciativa; y se valora la oportunidad de esta contribución al debate jurídico y metodológico, ya que su elaboración se contempla, pendiente de desarrollo normativo y metodológico, en las leyes de población aprobadas por varias comunidades autónomas, así como en las iniciativas legislativas en curso.

La conclusión es (1) que vale la pena la evaluación ex-ante del impacto demográfico de normas y políticas públicas, por su aportación de valor; (2) que su realización exige medios expertos y condiciones previas, como un modelo territorial definido que considere diferentes escalas de análisis e intervención y una política propia frente a los retos demográficos y (3), por último, que sin una evaluación ex-ante y un diseño metodológico previo será imposible la evaluación ex–post.

Con motivo de la nueva política ante el reto demográfico promovida por el Gobierno español y por las Comunidades Autónomas más afectadas por el abandono rural, se estudian algunos instrumentos que se están aplicando para mejorar la cohesión territorial. En particular, se analizan los instrumentos que para la “evaluación del impacto demográfico” ya se han regulado en las recientes leyes autonómicas de Galicia, Castilla-La Mancha y Extremadura con similares contenidos jurídicos. Previamente a su análisis, se estudia también, el “mecanismo rural de garantía” (“rural proofing”) que, con similares objetivos, se ha aplicado en el norte de la Unión Europea y, también, de modo experimental en la Comunidad Foral de Navarra. Además de valorar positivamente sus virtualidades para afrontar el reto demográfico y la dinamización rural en España, se pone de manifiesto la necesaria participación del mundo rural en la elaboración de las normas y políticas que les conciernen.

Las Directrices Generales de la Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico contemplan en su hoja de ruta la necesidad de acometer reformas normativas e institucionales de calado como presupuesto para abordar el reto demográfico. Sin embargo, hasta la fecha esta vía solamente se ha explorado con el propósito de afrontar una reforma del régimen local que permita facilitar el liderazgo y la toma de decisiones de los gobiernos locales, actores esenciales en la dinamización de las áreas con desafíos demográficos, y que se traducirá en la pronta publicación del esperado Estatuto básico de los pequeños municipios. Esta acertada medida supone un punto de inflexión en la cuestión, pero resulta por si sola insuficiente. La tradicional situación de olvido y abandono de los territorios rurales exige ir mucho más allá, y requiere un análisis minucioso y ambicioso del corpus normativo con la finalidad de detectar los numerosos cuellos de botella y estrangulamientos que la superposición de una pluralidad de instrumentos jurídico-administrativos, ideados desde una órbita urbanita y capitalina, ha generado en las áreas rurales, contribuyendo con ello al enmudecimiento de las comunidades rurales y a la aceleración de los procesos de vaciamiento demográfico. En este contexto, el presente estudio pretende no solamente poner de relieve la importancia de avanzar en el establecimiento de medidas de discriminación jurídica positiva en favor de los territorios rurales, sino también, y lo más importante, identificar los principales sectores del ordenamiento jurídico donde radican las principales dificultades que imposibilitan la dinamización de las economías locales y amenazan la supervivencia de las comunidades rurales (medio ambiente, urbanismo, servicio público, régimen local, función pública, etc.).

La fiscalización operativa de la aplicación de las medidas aprobadas por las Cortes de Castilla y León en materia de despoblación en las entidades locales, publicada por el Consejo de Cuentas de Castilla y León a finales de noviembre del año 2020, introdujo de forma pionera en el ámbito de las instituciones de control externo del país el análisis del desafío del reto demográfico en el sistema de la evaluación de las políticas públicas, para que este sea objeto de seguimiento y atención permanentes. En el marco de la segunda edición del Congreso Internacional Rural Renaissance, Acción, Promoción y Resiliencia, impulsado desde la Universidad de Salamanca, en mi condición de presidente del Consejo de Cuentas de Castilla y León, desglosé resumidamente los resultados de dicha fiscalización y una serie de propuestas y reflexiones personales derivadas de un informe que supone una primera aproximación en la búsqueda de soluciones al desafío poblacional, al que no son ajenos muchos países de la Unión Europea.

En los últimos tiempos hemos asistido a la adopción por parte del conjunto de las Administraciones públicas de una pluralidad de instrumentos de planificación en materia de reto demográfico y dinamización rural; incluso han hecho su aparición en escena las primeras normas autonómicas sectoriales en la materia objeto de estudio. De igual forma, se observa un giro copernicano en la errática política europea de desarrollo rural sostenible, la cual hasta la fecha ha conducido a elevadas cotas de abandono y olvido de los territorios rurales. El presente estudio aspira a clarificar las ideas-fuerza más reseñables tanto de la nueva política europea de cohesión territorial como de la política medioambiental comunitaria, la cual sitúa a las áreas rurales en el epicentro de la acción frente a los grandes desafíos que debe afrontar el proyecto de integración europeo en el corto, medio y largo plazo, destacando especialmente el protagonismo de las comunidades rurales como motor de soluciones innovadoras frente a la emergencia climática.

La actividad agropecuaria constituye un sector estratégico para el desarrollo sostenible. La innovación y el respeto por la naturaleza facilitan alimentos sanos y suficientes a los seres humanos y hacen posible su avance cultural, social, económico y científico-técnico. El sector agrario contribuye decisivamente al cuidado de la tierra y el desarrollo rural sostenible. No han de escatimarse esfuerzos institucionales para la promoción y la garantía de una actividad agraria rentable y de calidad, atractiva para las personas jóvenes sin discriminación por razón de sexo, desempeñada en un contexto de bienestar social, con una política adecuada de rentas y de prestación de servicios públicos, y con una prestación de trabajo con derechos. La actividad agraria sostenible resulta imprescindible para el desarrollo rural, pues deviene decisiva para la evitación de la pobreza, la despoblación y el incremento universal de la calidad de vida.

En el presente estudio se abordará la necesidad de que se introduzcan reformas legislativas que mejoren la situación actual de los municipios, especialmente en un contexto de despoblación y a la hora de prestar con calidad los servicios públicos de su competencia. En este sentido, se abordarán nuevos marcos de financiación, seguidos de instrumentos que ayuden en la participación en los ingresos de las Comunidades Autónomas (PICAs), de mecanismos que traigan ayudas directas de rango comunitario (como las del programa LEADER) o de nuevas opciones fiscales en materia de IBI, IAE, ICIO o IIVTNU.

La despoblación es una materia complicada, porque dónde residir es parte de otras decisiones sobre cómo vivir, con quién, de qué... Por ese motivo, sorprende que las políticas que la afrontan se planteen huérfanas de un debate exigente que tuviera en cuenta la literatura científica, así como la experiencia comparada de medidas equivalentes, en el que se anticiparan escenarios y, sobre todo, se interiorizaran las vivencias y aspiraciones de quienes allí conviven, heterogéneas y contradictorias.

La fiscalidad diferenciada, medida estelar de las estrategias más recientes, ejemplifica en forma y fondo una manera de hacer política a golpe de presiones y sin reflexionar, sin un marco coherente que le dé sentido. En este trabajo se aportan argumentos para debatir sobre lo que el autor considera graves desenfoques en términos de eficiencia, equidad y sostenibilidad, e intentar que las pseudoterapias no sustituyan a las analíticas rigurosas en retos importantes y apasionantes.